Por Concha Caballero en PARALELO 36
Hasta hace poco tiempo se hablaba de modelo o de sistema de financiación e incluso se llegó a la conclusión de que habría que estabilizarlo y hacerlo perdurar. El nuevo acuerdo es todo lo contrario a un modelo o a un sistema. De hecho el debate sobre su formulación ha estado centrado, no en el funcionamiento de la cesta de impuestos y en los datos sustanciales del sistema sino en los fondos adicionales que el Estado ponía sobre la mesa. No tiene, tampoco, ninguna intención de estabilidad de cara al futuro y se trata solo de un sistema transitorio cuya vigencia no llegará a cuatro años, si es que no se producen cambios mucho antes.
El acuerdo de financiación está hecho de principios contradictorios, fondos diversos para todos los gustos y situaciones, variables múltiples y de multitud de compensaciones parciales. Lo que eran los grandes temas de la financiación autonómica (coste de servicios, autonomía y suficiencia financiera, capacidad fiscal, participación en la Agencia Tributaria Estatal) han sido soslayados sin que se haya alzado una sola voz reclamando un debate serio en estas materias.
Lo sustancial de este acuerdo político es, sin embargo, que ha renunciado a ser sistema, ni modelo, es decir, que ha dejado atrás cualquier posibilidad de objetivar, planificar ni guiarse por principios comunes que se orienten a un funcionamiento federal que combine autonomía y redistribución.
Los principios de este nuevo “modelo” son tan contradictorios que podemos leer, en la misma página, cómo se afirma que lo justo y solidario es repartir la financiación por criterios de población para, a continuación, especificar que la “capacidad fiscal” de las comunidades será determinante para el reparto definitivo de los fondos adicionales.
Es verdad que el ochenta por ciento de la financiación se guiará por criterios de población (con sus variables de dispersión, densidad, edad, insularidad y otros parámetros que afectan a la prestación de los servicios), pero el resto se compone de variables distintas e incluso opuestas a este criterio, como podremos ver a continuación.
El siguiente tema a analizar es el resultado de este acuerdo para Andalucía que, en mi opinión, no puede ser analizado en términos de agravio comparativo en el reparto de los fondos adicionales o la bilateralidad con Cataluña, sino en términos de autonomía financiera o, por el contrario, de dependencia, así como deducir los resultados determinados por las condiciones de Andalucía y, en especial, su particular crisis económica.
Pero veamos el funcionamiento del modelo:
A) Las nuevas cesiones impositivas: Como se sabe con este acuerdo se aumenta la cesión de impuestos a las Comunidades Autómas de forma sustancial. La cesión del IRPF pasa del 33 al 50 por ciento; el IVA del 35 al 50% y los impuestos especiales –en general- del 40 al 58%. Estas cesiones impositivas suponen la financiación básica de cada de una de las Comunidades y lo que marca especialmente su suficiencia financiera ya que las comunidades que no cubran sus necesidades de gasto con estos ingresos deberán recurrir al Fondo de Suficiencia. En teoría todas las comunidades aumentarán su suficiencia básica pero la realidad es que la caída de ingresos impositivos contrarresta estas estimaciones. En los cinco primeros meses de esta año, el Estado ha tenido una caída de ingresos del 19 por ciento, en el caso de Andalucía la caída ha superado el 26 por ciento, lo que quiere decir que la recaudación andaluza será bastante menor que la media estatal y, por tanto, nuestra base de financiación bastante menor que la media. Las consecuencias no son catastróficas porque existe el Fondo de Suficiencia, pero resulta claro que no saldremos del círculo de la dependencia estatal. No es culpa del modelo de financiación, sino de un modelo económico andaluz basado en los sectores más afectados por la crisis (construcción y turismo) que necesita una completa transformación.
Sin embargo, si hay que anotar que la suficiencia financiera de Andalucía va a seguir estando en torno al cincuenta por ciento de sus necesidades de gasto. O dicho de otra manera, que dependemos de forma extraordinaria del Estado mientras que Madrid, Baleares y ahora Cataluña (además de las comunidades forales de Euskadi y Navarra) tienen una completa autonomía y suficiencia financiera.
B) El misterio de las deudas anteriores. Como el sistema de financiación funciona por entregas de cantidades a cuentas respecto a las estimaciones de recaudación y los presupuestos de las comunidades no previeron la crisis económica, cuando se ha liquidado realmente la recaudación real, ahora las comunidades deben al Estado una cantidad enorme de dinero. Andalucía, solo por diferencias de recaudación del año 2007 (temblemos cuando se cierren los ejercicios de 2008 y 2009) debe al Estado la friolera de mil millones de euros, una noticia que ha pasado casi de puntillas por los medios de comunicación. El oscurantismo en el que se ha convertido la financiación (algo completamente fuera de los mandatos legales), no nos permite conocer la deuda de las comunidades con el Estado que me temo son millonarias. A instancias de Andalucía se ha conseguido que esta deuda no comience a pagarse hasta el año 2011 ya que de hacerlo ahora supondría una causa de ruina para las arcas andaluzas.
C) Los elementos federalizantes del sistema de financiación. Tanto el Estatuto Andaluz como el catalán contenían elementos muy positivos de carácter federal y que consistía en la participación en las decisiones estatales de carácter económico, así como una visión progresista del sistema impositivo. Si se hubiese cumplido el Estatuto Andalucía podría haber opinado sobre la supresión del Impuesto de Patrimonio y participaría de pleno derecho en la Agencia Tributaria Estatal. Nada de esto se refleja en el nuevo modelo que limita, además, las posibilidades fiscales de las comunidades orientándolas en exclusiva a la deducción fiscal.
D) Las incógnitas del Fondo de Suficiencia. Este fondo se destina a completar las necesidades de gasto de las comunidades que no lo alcancen por la cesión de impuestos. Antes era el mecanismo de cierre del sistema, ahora se dice que se determinará después de establecer los fondos adicionales. Su cuantía y funcionamiento quedan fuera del acuerdo. No es necesario decir que Andalucía depende en grado sumo de este fondo (un tercio del presupuesto andaluz tiene este origen) Al contrario que Andalucía hay Comunidades Autónomas, como Madrid y Baleares, que con las cesiones anteriores (mucho menores) cubrían a la perfección e incluso superaban sus necesidades de gasto. Hasta ahora el excedente de su recaudación debían reingresarlo a la cuenta común del Fondo de Suficiencia, sin embargo ahora se establece una novedad y es que la recaudación que supere su capacidad de gasto no tienen que reinvertirla a la caja común sino que pueden quedársela como financiación extraordinaria. Llama mucho la atención que en el lenguaje de la derecha contra los beneficios obtenidos por las “comunidades ricas”, no aparezca la de Madrid como la más beneficiada en la aplicación real del sistema.
E) Se crean dos nuevos fondos, uno llamado de Cooperación y otro de Competitividad. Se les ha llamado, con razón, fondos para pobres y para ricos. En el primero se acumulan demandas dispersas de comunidades que no se encuentran bien recogidas en otros conceptos (densidad de población, incidencia del PIB, etc.). Resulta curioso, sin embargo, que no se aumente la financiación del Fondo de Cooperación Interterritorial que sería el responsable de esta redistribución. En segundo lugar se establece un fondo de Competitividad destinado a compensar tanto a comunidades con recursos inferiores a la media, como a premiar “su capacidad fiscal”, aceptando así un principio inasumible porque ¿en qué se perjudica una comunidad que recaude más? y, por otra parte, ¿qué tipo de principio redistributivo es la capacidad fiscal? Se destinan once mil millones de recursos adicionales a todas estas operaciones. Como el gobierno no ha facilitado el reparto de los fondos por comunidades, y a falta de este importantísimo dato, parece que Andalucía ha “rascado” financiación de ambos fondos pero que Cataluña ha conseguido un aumento considerable de financiación así como el éxito político de ver acogida su demanda de “déficit fiscal” con esta Comunidad.
F) Algunas regalías y excentricidades. Para completar el sistema algunas comunidades han conseguido financiación o valoración de costos de servicios especiales. Así, se multiplican por 2,5 los fondos destinados a las comunidades bilingües (Cataluña y Valencia) o se dota generosamente la policía autonómica que solo tiene Cataluña. En estos apartados extraordinarios el gobierno andaluz computa la transferencia del Guadalquivir, o la financiación de los metros, aunque también Cataluña tiene un acuerdo específico y Madrid ha tenido años pasados una financiación supergenerosa.
G) Los ayuntamientos, nuevamente olvidados. Se hizo el compromiso de que el nuevo sistema abordaría la financiación municipal y ni siquiera ha sido citada. La participación de los ayuntamientos en la financiación estatal es completamente tercermundista e indigna de una democracia mínimamente avanzada. El nuevo modelo los ha dejado atrás y, lo que es peor, ha dejado prácticamente sin margen de maniobra el aumento de su participación financiera, ante el silencio cómplice de la FEMP y la FAMP que habían aprobado en el pasado numerosas mociones
A la luz de estos datos parece evidente, en primer lugar, que no se trata de un modelo ni sistema sino una financiación coyuntural que no soluciona los problemas del modelo anterior y que abre la puerta a interpretaciones insolidarias así como a la aceptación de lógicas de desigualdad. En segundo lugar, no es un sistema que avance en elementos federales y de corresponsabilidad, sino todo lo contrario, baste con referirnos a la opacidad de las cuentas de cada comunidad, contrario a cualquier espíritu cooperativo y común. En tercer lugar, parece evidente que no era el mejor momento para abordar este debate, en plena crisis económica, con todas las incertidumbres abiertas en torno a la evolución de cada indicador. Un sistema debe funcionar en los tiempos de bonanza y en los de crisis económica, pero ni el gobierno central ni las comunidades autónomas han querido abordar el problema real de la financiación pública que es el sistema impositivo y su reparto. ¿Qué pasará si los ingresos siguen cayendo? ¿Qué prioridades y qué políticas son las que se deben financiar? Todos quieren aparentar una normalidad inexistente cuando vamos a estar en el Estado y en todas las comunidades ante presupuestos restrictivos y en recesión. Se ha discutido hasta le extenuación el destino de once mil millones de euros y no se ha dedicado una línea ni una declaración al destino de centenares de miles de millones de euros que componen el total de la financiación autonómica. Se han abordado temas menores como la financiación de los mossos d´esquadra y no se ha gastado ningún esfuerzo en hablar de la financiación sanitaria o educativa o de reducción del gasto energético.
Por lo que respecta a Andalucía mi impresión es que el gobierno andaluz ha aceptado una lógica que no nos beneficia y, dentro de ella, ha intentado arrancar algunas migajas atenazados por la crisis y el descenso de las cuentas públicas. Mantuvo bien el discurso cuando defendió el criterio de población como base del sistema, esbozó algún debate educativo y de servicios públicos pero dio por perdida la batalla cuando aceptó que le importaba más el cuánto que el cómo en la financiación. Jamás debió aceptar parcelar los fondos, olvidar el FCI y, sobre todo, que se incluyera la capacidad fiscal como uno de los componentes del sistema porque es una cuña que se introduce y que puede dar al traste con cualquier esperanza de desarrollo social equilibrado.
No se trataba, en absoluto, de ejercer un anticatalanismo ramplón y derechista, sino de poner sobre la mesa criterios e ideas para afrontar desde las autonomías el combate contra la crisis económica y por el cambio necesario de modelo. Desde luego no va a contribuir a salir de esta crisis una acumulación del dinero público en las comunidades más ricas. Por otro lado, los tiempos del “más y más” de la financiación han terminado y han fracasado porque se basaban en el puro crecimiento sin proyecto sostenible ni social ni ecológicamente. Por ejemplo el hecho de que, en el caso de Andalucía, nuestros presupuestos se hayan triplicado en los últimos quince años no nos ha impedido acercarnos al 30 por ciento de paro en esta crisis económica, sin esperanza cierta de recuperación porque las bases de ese crecimiento eran equivocadas.
Andalucía, en la lógica de la recaudación y de la competitividad, tiene muy poco que decir y que ganar. Somos una comunidad cuyos ingresos dependen particularmente, del consumo (en franca caída) y del Estado. Más de la mitad de nuestro presupuesto proviene de transferencias del Estado y de la Unión Europea. Ningún modelo de financiación suplirá las deficiencias de nuestro modelo económico, dependiente y especulativo. El que se acaba de aprobar solo es el final de un ciclo que nos debe forzar a un cambio acelerado de modelo económico.
